施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度發(fā)展歷程的回顧與分析

施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度

發(fā)展歷程的回顧與分析

自我國(guó)建立施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度以來(lái)，在整體上對(duì)保障施工圖設(shè)計(jì)文件的基本質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，取得較好成效。但施工圖設(shè)計(jì)文件審查（以下簡(jiǎn)稱“施工圖審查”）制度在執(zhí)行和調(diào)整發(fā)展過(guò)程中，仍存在一定局限性和不足。目前，一些地方的做法各不相同，尤其是對(duì)施工圖審查的性質(zhì)、政府的監(jiān)管等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)議。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第687 號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33 號(hào)）出臺(tái)后更為成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，出現(xiàn)不同的解讀：一種是認(rèn)為施工圖審查應(yīng)是政府監(jiān)管行為，或應(yīng)繼續(xù)由政府指定的施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查， 推行政府購(gòu)買服務(wù)，審查制度應(yīng)不斷完善和強(qiáng)化；另一種聲音則認(rèn)為施工圖行政審批制度應(yīng)回歸基本建設(shè)程序，由設(shè)計(jì)單位自行審查。

施工圖審查制度最大的爭(zhēng)議在于“政府是否要管， 該怎么管？”中國(guó)寰球工程有限公司原總經(jīng)理何立山等認(rèn)為，施工圖審查應(yīng)該回歸到設(shè)計(jì)單位自行審查的源頭上來(lái)，政府審查施工圖不應(yīng)繼續(xù)作為行政行為[1]。但中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)王樹(shù)平指出，對(duì)“兩個(gè)條例”的修改，是再一次強(qiáng)調(diào)了施工圖審查是建設(shè)程序中的強(qiáng)制性要求，進(jìn)一步明確了施工圖審查機(jī)構(gòu)作為專業(yè)技術(shù)性機(jī)構(gòu)為政府的質(zhì)量監(jiān)管提供技術(shù)性服務(wù)， 也進(jìn)一步確定了施工圖審查機(jī)構(gòu)的地位和作用[2]。針對(duì)我國(guó)各地區(qū)施工圖審查做法各不相同的現(xiàn)狀，武漢科技大學(xué)余宏亮則總結(jié)出了武漢模式（政府購(gòu)買服務(wù)）、江蘇模式（公益服務(wù)）、上海模式（公司競(jìng)爭(zhēng)）等國(guó)內(nèi)施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度運(yùn)行的典型模式[3]，介紹了各種模式的審查主體、審查機(jī)構(gòu)性質(zhì)、審查合同簽訂方式、審查費(fèi)用支付方式等內(nèi)容。針對(duì)目前參差不齊的施工圖審查水平以及不同類的審查工作，諸多學(xué)者與業(yè)內(nèi)人士提出了諸多改革方向，如提出了分別設(shè)立省級(jí)建設(shè)工程施工圖審查中心以及地/市建設(shè)行政主管部門(mén)設(shè)立下屬的施工圖審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同層面項(xiàng)目的施工圖審查，不再批準(zhǔn)新的企業(yè)性質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)的建議[4]；提出了設(shè)立施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)政策等措施[5]；指出通過(guò)實(shí)施施工圖聯(lián)審和政府購(gòu)買服務(wù)等改革舉措，可以大幅提升審查效率[6]；認(rèn)為未來(lái)應(yīng)該建立全國(guó)統(tǒng)一的施工圖審查模式[7]等。

如此等等，在施工圖審查制度的實(shí)施過(guò)程中，形成對(duì)制度性質(zhì)認(rèn)識(shí)、法律依據(jù)理解、相關(guān)責(zé)任劃分等的不明確或不一致，造成思想混亂和實(shí)踐困惑，對(duì)施工圖審查制度的成效及其可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響?；诖吮尘埃疚膶⒒仡櫴崂硎┕D審查制度的發(fā)展歷程，分析問(wèn)題和爭(zhēng)議存在的背景，并對(duì)施工圖審查的性質(zhì)等進(jìn)行討論，提出相關(guān)的建議。


2000年以前，我國(guó)沒(méi)有施工圖審查制度。在1997年頒布的《建筑法》中只是規(guī)定：“有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料”是申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的必要條件之一；“建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)單位必須對(duì)其勘察、設(shè)計(jì)的質(zhì)量負(fù)責(zé)?？辈臁⒃O(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑工程勘察、設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范以及合同的約定”，并沒(méi)有涉及施工圖審查的相關(guān)規(guī)定。

但在2000年以前的較長(zhǎng)一段時(shí)期中，工程質(zhì)量事故尤其是惡性事故頻發(fā)，其中不少工程事故是由于勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)引起的，如重慶市綦江彩虹橋坍塌等惡性事故，這些頻發(fā)的惡性工程質(zhì)量事故引起了中央領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，相關(guān)主管部門(mén)對(duì)工程質(zhì)量的有效控制也進(jìn)行了思考和分析。由于不少惡性事故是由勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量引起的，原建設(shè)部組織有關(guān)部門(mén)及人員對(duì)此進(jìn)行了深入而廣泛的調(diào)研，力求全面掌握當(dāng)時(shí)我國(guó)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的情況及問(wèn)題所在。同時(shí)，原建設(shè)部組織了赴發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行有關(guān)工程設(shè)計(jì)審核和質(zhì)量監(jiān)管的考察學(xué)習(xí)。這些工作均為施工圖審查制度的建立，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，原建設(shè)部在上海等地組織開(kāi)展了施工圖審查的試點(diǎn)，并根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制定了一系列管理文件，有序推動(dòng)了施工圖審查制度的建立和實(shí)施。2000年1月30日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)），同年9月25日，國(guó)務(wù)院又頒布了《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第293號(hào)），明確規(guī)定進(jìn)行施工圖審查。至此，施工圖審查制度正式確立。

施工圖審查制度的建立，從根本上改變了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)涉及社會(huì)公眾利益與安全的工程設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督缺位的狀態(tài)。施工圖審查制度對(duì)保障勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量、推動(dòng)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。


2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)）的頒布，標(biāo)志著施工圖審查制度的正式建立。其后，這一制度在實(shí)施過(guò)程中發(fā)展和變化，從立法角度大致可分為若干階段，如圖1所示。


第一階段： 行政審批階段（2000年—2004年）

2000年1月30日和9月25日，國(guó)務(wù)院分別頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)，通過(guò)行政立法手段，建立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審查。施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)制定”、“施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”?！督ㄔO(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第三十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者交通、水利等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”、“施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”。

從這一階段的立法規(guī)定看，施工圖設(shè)計(jì)文件的審查是政府行為和職能，法規(guī)明確施工圖審查由建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，審查主體是政府（縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)），對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件的審查屬于行政審批（施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用）。由此，從這一制度的設(shè)立看，施工圖審查的性質(zhì)一開(kāi)始便屬于行政審批，應(yīng)該由政府進(jìn)行施工圖文件的審查工作。

同年，原建設(shè)部印發(fā)了《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》（建設(shè)〔2000〕41號(hào)），根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》制定了施工圖審查的具體實(shí)施辦法，施工圖審查制度開(kāi)始在我國(guó)實(shí)施。

第二階段：行政審批與市場(chǎng)化交叉階段（2004年—2017年）

從立法層面上講，施工圖審查的性質(zhì)和定位在這一階段是較為模糊、不甚清晰的。2004年5月19日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕16號(hào)），其中，施工圖審查被列入國(guó)務(wù)院決定改變管理方式、不再作為行政審批、實(shí)行自律管理的行政審批項(xiàng)目目錄。由此，施工圖審查的性質(zhì)和定位有所改變（屬于自律管理的行政審批），即由原施工圖審查的政府行為和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌?chǎng)化方式進(jìn)行實(shí)施。

但是，此時(shí)的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》并未有修訂，《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕16號(hào)）有違上位法之嫌，因此從法律角度上來(lái)講，此階段仍屬行政審批階段。同年8月23日，原建設(shè)部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（建設(shè)部令第134號(hào)），根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》 《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》，對(duì)施工圖審查中的各種問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和解釋，明確施工圖審查由審查機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并對(duì)審查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和行為加以了規(guī)定。134號(hào)部令第三條明確：國(guó)家實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件（含勘察文件）審查制度；施工圖審查機(jī)構(gòu)由建設(shè)主管部門(mén)認(rèn)定；施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。第五條規(guī)定：建設(shè)主管部門(mén)“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的審查機(jī)構(gòu)條件，并結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)規(guī)模，認(rèn)定相應(yīng)數(shù)量的審查機(jī)構(gòu)”、“審查機(jī)構(gòu)是不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立法人”。此后，在全國(guó)范圍內(nèi)有些地方的施工圖審查制度就主要以市場(chǎng)化方式或限定條件下的市場(chǎng)化方式實(shí)施和開(kāi)展，建設(shè)單位自主選擇或按規(guī)定自主選擇施工圖審查機(jī)構(gòu)，與施工圖審查機(jī)構(gòu)簽訂施工圖審查合同，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。

就實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度而言，此時(shí)的政府建設(shè)行政主管部門(mén)的職能主要轉(zhuǎn)變?yōu)椋簩?duì)施工圖審查進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督、對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批等。2013年4月27日住建部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（住建部令13號(hào)），對(duì)施工圖審查中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定和解釋，同時(shí)廢止了第134號(hào)部令。但13號(hào)部令在施工圖審查性質(zhì)和定位等方面的規(guī)定與第134號(hào)部令相比，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。

2015年6月12日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改<建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例>的決定》（國(guó)務(wù)院令第662號(hào)），《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》(2015年6月修訂)未對(duì)涉及施工圖審查的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，第三十三條中依然保留了“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者交通、水利等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”的規(guī)定。因而此階段，施工圖設(shè)計(jì)文件的審查仍應(yīng)是政府行為和職能。

第三階段：市場(chǎng)化階段（2017年至今）

2017年10月7日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國(guó)務(wù)院令第687號(hào)），對(duì)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)的部分條款予以修改。將《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條第一款修改為：“施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)制定”，刪除了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審查”的規(guī)定。將《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第三十三條第一款修改為：“施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查?？h級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”，刪除了“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)或者水利等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”的規(guī)定。

修改后的這兩部行政法規(guī)，明確規(guī)定了施工圖設(shè)計(jì)文件的審查不再是政府行為和職能（交通運(yùn)輸工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查除外），而由施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)對(duì)房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查。政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、監(jiān)督以及機(jī)構(gòu)審批等。
然而，2018年5月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào)），在“（十）合并審批事項(xiàng)”中，提出“推行以政府購(gòu)買服務(wù)方式開(kāi)展施工圖設(shè)計(jì)文件審查”。若是“政府購(gòu)買服務(wù)”，施工圖審查似乎又應(yīng)回歸政府行為和職能，施工圖審查的性質(zhì)和定位又發(fā)生了變化，如表1所示。
由于立法方面的缺欠、法律法規(guī)的模糊混亂，造成思想混亂，也導(dǎo)致了施工圖審查制度在操作層面的不一致，造成各相關(guān)單位對(duì)施工圖審查工作執(zhí)行的偏差很大，具體表現(xiàn)在：各地方施工圖審查工作的具體開(kāi)展方式形形色色，所取得的實(shí)際效果也良莠不齊；施工圖審查工作主體目前沒(méi)有清晰的定義，從歷史過(guò)程來(lái)看，審查主體也是一再變更；有關(guān)部門(mén)及社會(huì)對(duì)施工圖審查性質(zhì)的理解不統(tǒng)一，對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)的確定是否是行政許可也有不同的認(rèn)識(shí)；社會(huì)爭(zhēng)論激烈，如相關(guān)新聞媒體相繼刊發(fā)了一些評(píng)論施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度的文章，甚至極端提出應(yīng)當(dāng)取消施工圖審查制度等。

因此，就施工圖審查制度而言，研究探討相關(guān)基本問(wèn)題，有助于在思想認(rèn)識(shí)上取得統(tǒng)一。

施工圖審查的性質(zhì)

建設(shè)工程具有極其強(qiáng)大的社會(huì)屬性，其對(duì)社會(huì)的持久影響主要體現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展、自然生態(tài)和社區(qū)生活以及建筑結(jié)構(gòu)安全等的質(zhì)量表現(xiàn)，而工程設(shè)計(jì)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量有著決定作用。但工程設(shè)計(jì)活動(dòng)及其產(chǎn)品質(zhì)量，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下具有市場(chǎng)失靈、負(fù)外部性、信息不對(duì)稱和涉及公共利益等特征。正因如此，工程設(shè)計(jì)質(zhì)量關(guān)系公眾利益和公共安全，政府必須實(shí)施社會(huì)性管制。工程設(shè)計(jì)審核事關(guān)社會(huì)整體的共同利益，必須保證工程設(shè)計(jì)審核的公共立場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)性，這一行為活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)主體不應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)中的社會(huì)組織。因此，在理論上認(rèn)識(shí)上必須明確：工程設(shè)計(jì)審核的性質(zhì)是政府行為，工程設(shè)計(jì)審查制度的設(shè)計(jì)要義是公益性、技術(shù)性和規(guī)制性。

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們的生活工作等均離不開(kāi)建設(shè)工程。建設(shè)工程一旦發(fā)生質(zhì)量安全事故，通常就會(huì)造成人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)的巨大損失，對(duì)公眾安全、公共利益影響巨大。政府監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府必須履行的基本職責(zé)，監(jiān)管的主要目標(biāo)，包括保障公共安全和公共利益、公平、效率和可持續(xù)發(fā)展等。因此，政府需要高度重視工程質(zhì)量監(jiān)管，并扮演重要角色，發(fā)揮重要作用，將工程設(shè)計(jì)審核作為政府監(jiān)管勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的重要手段。

（2）縱觀國(guó)際上涉及工程設(shè)計(jì)審核的相關(guān)做法，可以看到，工程設(shè)計(jì)審核屬于政府行為。在工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)，從公共利益出發(fā)普遍實(shí)施工程設(shè)計(jì)審核制度。對(duì)于工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，這些國(guó)家和地區(qū)的政府嚴(yán)格監(jiān)管，工程設(shè)計(jì)審核作為政府行政職能，由政府主管部門(mén)組織實(shí)施，并未將其市場(chǎng)化。

（3）在某些情境下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為難以兼顧公共利益。任何產(chǎn)業(yè)內(nèi)的任何企業(yè)的行為如果不能保障社會(huì)或個(gè)人的健康安全，損害了社會(huì)利益，都要受到相應(yīng)的管制是政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的一種橫向制約機(jī)制，政府在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制前提下加強(qiáng)社會(huì)性管制是必須履行的職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境下，單純依靠設(shè)計(jì)單位的技術(shù)能力和行為自律，有時(shí)難以切實(shí)保證涉及社會(huì)公眾利益與安全的設(shè)計(jì)質(zhì)量，這就要求通過(guò)施工圖審查來(lái)保障和提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量，且這種需求較為迫切。

因此，施工圖審查是政府社會(huì)性管制的有效手段，應(yīng)回歸政府審查，政府應(yīng)是施工圖審查的主體。

施工圖審查的體制

施工圖設(shè)計(jì)文件審查的行政管理，可采用三級(jí)管理體制：
一是國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的施工圖審查管理工作，對(duì)審查工作實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督；
二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查管理工作，對(duì)審查工作實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督。
三是縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查工作的具體實(shí)施和監(jiān)督管理工作。
施工圖審查工作的具體實(shí)施，主要由地方政府的相關(guān)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，設(shè)置施工圖設(shè)計(jì)文件審查和管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)展相應(yīng)工作。

（1）政府自行審查
地方政府作為施工圖審查的主體，設(shè)立相應(yīng)部門(mén)負(fù)責(zé)施工圖審查工作，自行實(shí)施對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件的具體審查，如圖2所示。政府施工圖審查部門(mén)接收建設(shè)單位報(bào)送的施工圖設(shè)計(jì)文件；組織并實(shí)施施工圖審查；審查合格，在施工圖設(shè)計(jì)文件上批準(zhǔn)簽章。


（2）政府委托審查
政府在行使施工圖審查的行政職能時(shí)，將具體的施工圖審查工作部分或全部委托社會(huì)機(jī)構(gòu)實(shí)施（政府購(gòu)買服務(wù)）。政府作為施工圖審查的主體，設(shè)立相應(yīng)部門(mén)負(fù)責(zé)施工圖審查的組織與監(jiān)管，如圖3所示。政府施工圖審查主管部門(mén)接收建設(shè)單位報(bào)送的施工圖設(shè)計(jì)文件；選擇并委托社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工圖審查工作；審查合格，在施工圖設(shè)計(jì)文件上批準(zhǔn)簽章。政府主管部門(mén)對(duì)施工圖審查社會(huì)機(jī)構(gòu)及其專業(yè)審查人員進(jìn)行認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定的專業(yè)審查人員才能從事施工圖審查工作。施工圖審查社會(huì)機(jī)構(gòu)受政府的委托，進(jìn)行施工圖審查的具體實(shí)施工作。


相關(guān)法規(guī)的完善

從表1可以看出，施工圖審查制度相關(guān)的法規(guī)主要由國(guó)務(wù)院以及住建部（原建設(shè)部）兩個(gè)機(jī)構(gòu)頒發(fā)，在近20年的發(fā)展過(guò)程中，相關(guān)法規(guī)亦隨時(shí)代發(fā)展出現(xiàn)不同程度的變化，在一定程度上造成了出臺(tái)的法律法規(guī)缺乏一致性。因此，為實(shí)現(xiàn)施工圖審查制度更有效地運(yùn)作和發(fā)展，需要完善施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)，消除相關(guān)法律的沖突，并將其上升至施工圖審查立法的層面。目前，完善施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)應(yīng)從消除現(xiàn)有法規(guī)的不一致處入手，以達(dá)到統(tǒng)一思想的目的。

（1）統(tǒng)一施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)
如表2所示，施工圖審查制度相關(guān)規(guī)定幾經(jīng)變化，且各自所屬的法規(guī)均處有效期內(nèi)，給下級(jí)單位的政策執(zhí)行帶來(lái)巨大困難。由此，在制定法規(guī)前，相關(guān)部門(mén)可多溝通，確保法規(guī)的一致性，并且對(duì)已有法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)解讀，通過(guò)最高級(jí)別的法令法規(guī)明確當(dāng)前工作究竟應(yīng)該以哪部法規(guī)為基礎(chǔ)，如在法規(guī)中明確：施工圖審查主體為政府行政主管部門(mén)，下位法應(yīng)以此為基礎(chǔ)。

（2）解決與行政許可法的矛盾
在住建部令13號(hào)的規(guī)定下，各地行政主管部門(mén)往往會(huì)根據(jù)本地實(shí)際情況，設(shè)立相應(yīng)的施工圖審查機(jī)構(gòu)成立條件并進(jìn)行行政審批，對(duì)整體施工圖審查機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行控制，起到了很好的效果。但此規(guī)定卻與《行政許可法》的規(guī)定存在不一致，該法規(guī)定達(dá)到相關(guān)要求的合法機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予其從事特定的行為。因此，住建部令13號(hào)可進(jìn)行適當(dāng)修改，避免相關(guān)內(nèi)容與上位法相沖突，如提高準(zhǔn)入條件，或爭(zhēng)取能夠在上位法中增添針對(duì)一些特定行業(yè)的行政許可方式的解讀。

（3）解決與行政處罰法的矛盾
行政處罰是主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的有力措施之一，但是作為住建部令13號(hào)中最有震懾力的“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式，卻又與《行政處罰法》相矛盾，該法規(guī)定部委制定的法規(guī)可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。如此一來(lái)，最有威懾力的管理方式，卻又成了最沒(méi)有說(shuō)服力的方式，不利于行政主管部門(mén)進(jìn)行管理。基于此，住建部令13號(hào)可提高罰款金額或加大已有符合上位法的懲罰方式力度，并積極尋求上位法中對(duì)“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式的解讀。

本文從施工圖審查制度相關(guān)的法規(guī)入手，研究梳理了施工圖審查制度的建立及其發(fā)展歷程。按施工圖審查制度的立法進(jìn)程，劃分為3個(gè)階段，即行政審批階段、行政審批與市場(chǎng)化交叉階段、市場(chǎng)化階段進(jìn)行比較分析，梳理探討了施工圖審查相關(guān)法規(guī)制度的發(fā)展變化以及對(duì)施工圖審查制度施行的影響。據(jù)此，就施工圖審查相關(guān)的基本問(wèn)題，包括施工圖審查的性質(zhì)、施工圖審查的體制、相關(guān)法規(guī)的完善等，進(jìn)行討論并提出建議。（本文第一作者陳建國(guó)為同濟(jì)大學(xué)工程管理研究所所長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。）

版權(quán)聲明：本文刊登于《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志2019年5月刊，版權(quán)為《中國(guó)勘察設(shè)計(jì)》雜志社及作者所有，歡迎轉(zhuǎn)載，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明作者及出處。